一、存量资产盘活背景与政策体系

1.1 存量资产盘活提速的背景逻辑框架

新增融资受限叠加还本付息压力凸显，城投公司盘活存量资产的迫切性提高。城投已形成大规模存量资产且转型推进形成多种资产类型，为盘活提供资产基础。以19号文为纲领、124号文等配套政策持续完善，进一步强化了盘活的可行性。

1.2 城投公司转型路径与核心经营性资产类型

城投转型方向包括城市综合运营商（经营性房产/特许经营权）、公共产品服务商（特许经营权）、园区开发运营商（厂房/土地使用权）、产业投资平台（上市公司股权）、文旅平台（特许经营权/房产）、金控平台（金融牌照）。不同转型路径决定核心盘活资产类型的差异。

1.3 存量资产盘活主要政策文件梳理

2022年5月19号文系纲领性文件，明确了盘活存量资产的重点领域、重点区域、重点企业及主要方式。2022年10月124号文要求行政事业单位系统梳理资产形成待盘活清单。2023年1月国家发改委发布典型案例通知。地方层面南京、常州、辽宁、新疆等陆续出台配套细则。

三大盘活路径——处置型、重整型、融资型

1.1 常见存量资产盘活路径及其特征

处置型盘活适用于剥离非主责主业资产和化解短期流动性压力，包括产权交易所、协议转让、以物抵债等；重整型盘活适用于有一定现金流但盈利不及预期的资产，通过资源整合、改扩建、PPP、混改、AMC等方式提升盈利能力；融资型盘活本质是二次融资，包括REITs、ABS等，适用于有稳定现金流的优质资产。

1.2 发改委已公开的特许经营项目类别及省份占比

截至2024年12月5日，国家发改委已公开的特许经营项目166个，TOT模式60个占比36.14%，仅次于BOT的40.96%。分行业看，水库/供排水/污水处理等水利行业占比63.33%最高；分省份看，四川省TOT项目最多，山东、湖南、湖北、黑龙江分列2-5位。

1.3 省属国有资本投资运营公司参与地州资产盘活的三种形式

资产收购形式（重庆发展资产2023年12月折价10%收购区县三峡水利股票）、资金拆借形式（贵阳城投以贵阳建控46.74%股权质押向贵州国资借款58亿元）、项目合作形式（贵州金控“四化基金”投资3.3亿元支持贵安科创城项目）。省属平台介入为地州盘活提供路径，但存在坏账风险向上蔓延的隐忧。

1.4 公募REITs与传统ABS要点对比

公募REITs本质是权益融资产品，无固定期限、真实出售、强制分红（不低于90%）、无需增信，首次发行评估净值不低于10亿元；传统ABS本质是债务融资工具，有固定期限、需要增信、无最低净值要求。公募REITs适用门槛更高，东部发达地区省级平台参与积极性更高。

1.5 城投公司部分市场化业务盈利模式及现金流特征

交通投资现金流稳定但受新建路网分流影响；产业园区运营受地理位置和招商引资影响较大；保障房租赁准公益性强但出租率稳定；公共事业区域专营性强但价格受政府控制；文旅市场化属性强但收入稳定性一般；新能源/物流/仓储尚处培育期。

四类资产盘活方式——土地、房产、经营权、股权

1.1 参与存量资产盘活的常见资产类别及其盘活形式

土地使用权盘活路径包括政府收回、自主或联营开发、改变土地用途三类；经营性房产盘活包括提高出租率、统一运营形成规模效应、对外出售/以物抵债；经营权盘活包括特许经营、市政公共资源有偿使用、直接授权三种；股权盘活以减持套现和质押融资为主，上市公司股权盘活难度较小但难以广泛复制。

1.2 盘活存量土地资产的相关政策梳理

2022年11月自然资源部/国资委发文鼓励国有企业通过自主/联营/转让推进存量土地改造开发。2024年6月自然资源部/发改委出台18条政策措施。2024年11月242号文支持地方政府使用专项债券资金收回收购存量闲置土地，优先收回企业无力或无意愿继续开发的住宅/商服用地。

1.3 经营权常见盘活路径比较

特许经营通过公开竞争方式转让，期限最长40年，可撬动较大外部资金，但流程复杂；市政公共资源有偿使用通过招标/拍卖等方式转让，期限最长20年；直接授权由地方政府与城投公司签订授权协议，多为无偿形式，操作简单但难以撬动金融资金。特许经营模式使用最为频繁。

1.4 近年来公募REITs项目上市数量及类型分布

截至2024年8月末，42只基础设施公募REITs完成首发募资，资产类型由初期的收费公路/产业园/仓储物流/污水处理四大类扩容至水利、保障性租赁住房、消费基础设施、新能源等13个领域。产业园区和收费公路是发行数量最多的两类。

1.5 城投公司CMBS/CMBN及类REITs项目发行情况

城投公司CMBS/CMBN以产业园区办公楼、保障性租赁住房为主要底层资产；类REITs以高速公路收费权、供水/污水处理等特许经营权为主。类REITs本质具有债权融资特征，期限一般为3-5年，设有优先回购权。持有型不动产ABS不设票面利率，更具权益属性。

二、典型案例与风险启示

2.1 存量资产盘活典型案例汇总表

案例涵盖广西北港物流产权交易所转让（处置型）、滇中引水股权转让（处置型）、贵州金控“四化基金”盘活地州资产（重整型）、伊犁文旅集团整合州内资源（重整型）、深圳安居保障房REITs（融资型）、成都交投停车费收益权ABS（融资型）、重庆发展置业统一运营公租房商业（房产盘活）、湘阴县砂石特许经营权（经营权盘活）等。

2.2 存量资产盘活的“非技术障碍”与配套政策需求

“非技术障碍”主要包括：产权不清导致资产无法销售或出租；资产价值评估要求与国有资产流失界定模糊；专业人员缺失；城投公司对存量资产往往存在最低投资回报率要求，定价过低面临国有资产流失风险，正常定价又难以实现市场化盘活。上述障碍仍需更为细致的配套政策出台。