2022年5月国务院办公厅19号文的发布，是国家层面首次出台关于存量资产盘活的专项文件，作为纲领性政策明确了盘活存量资产的重点领域、重点区域、重点企业及主要方式。此后，124号文、典型案例通知、242号文等配套政策相继出台，政策体系从“顶层设计”向“实施细则”不断深化。中诚信国际在专题研究中指出，存量资产盘活政策已形成“纲领文件+配套细则+地方实践”的三层架构，但“非技术障碍”仍需更为细致的配套政策出台，为城投公司存量资产盘活加快推进“保驾护航”。
政策框架——从19号文到124号文的顶层设计
2022年5月，国务院办公厅印发19号文，作为存量资产盘活的纲领性文件。文件将存量资产划分为重点盘活、统筹盘活和有序盘活三类：重点盘活收益能力高、现金流量好或存在较大获益空间的资产（多集中于交通、水利等领域）；统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产（包括工业企业退城进园等）；有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产（包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等）。
2022年10月，财政部发布124号文，要求行政事业单位系统梳理资产使用情况，形成待盘活资产清单，逐项研究并有针对性地制定盘活方案，为资产盘活提供了可操作的方法论。2023年1月，国家发改委发布典型案例通知，充分发挥典型案例示范带动作用。
中央层面之外，地方政府也陆续出台配套细则。2023年8月，南京市发布《南京市盘活存量资产资源行动方案（2023—2025年）》，将资产盘活涵盖范围分为土地资源、固定资产、无形资产三大类，目标到2025年底低效用地再开发取得较大进展，市国资监管企业力争发行2-3单REITs，国有可供出租房产出租率提升至95%。
土地政策——242号文打开专项债收储通道
土地资产盘活是城投存量资产盘活的核心领域。2022年11月，自然资源部、国资委发布通知，鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，包括优化存量土地利用方式和推进存量土地再开发。2024年6月，自然资源部、国家发改委印发通知，针对盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，出台三个方面18条政策措施。
2024年11月11日，自然资源部发布242号文，支持地方政府使用专项债券资金收回收购存量闲置土地。文件明确优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地；使用专项债券资金应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施；对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。
242号文的政策意图明确：各地闲置未开发土地相对较多，地方政府财力紧张，支持使用专项债收回土地解决了回收资金来源问题，有利于短期内大范围推广。但效果仍有待观察：房地产市场前景不明朗可能影响收储部门积极性；城投存量闲置土地大多已用于抵押融资，债权关系解决是土地收回的前置条件。
特许经营政策——从《特许经营办法》到六部委“打补丁”
2024年4月，国家发改委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，明确特许经营的范围涉及交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等领域，TOT作为特许经营新机制的子模式，允许地方政府向转让对象支付不超过运营部分的补贴。
2024年8月，财政部等六部委联合发布《市政基础设施资产管理办法（试行）》，严禁为收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，规范领域主要包括采取特许经营新机制的交通、供排水、环卫、公共停车场等违规高发领域。这一政策为TOT模式盘活特许经营权“打补丁”，防止地方政府以特许经营之名行新增隐债之实。
存量资产盘活政策体系框架
表：存量资产盘活核心政策文件与要点| 时间 | 发布机构 | 文件名称 | 核心要点 |
|---|
| 2022年5月 | 国务院办公厅 | 19号文 | 纲领文件，明确三大重点领域、七大盘活方式 |
| 2022年10月 | 财政部 | 124号文 | 行政事业单位形成待盘活资产清单，逐项制定方案 |
| 2022年11月 | 自然资源部、国资委 | 存量土地盘活通知 | 鼓励自主/联营/转让推进存量土地改造开发 |
| 2023年1月 | 国家发改委 | 典型案例通知 | 24个典型案例示范带动 |
| 2024年4月 | 国家发改委 | 《特许经营办法》 | 明确TOT模式，特许经营期限最长40年 |
| 2024年6月 | 自然资源部、发改委 | 闲置土地18条 | 鼓励开发/促进转让/规范收回收购 |
| 2024年8月 | 财政部等六部委 | 市政基础设施资产管理办法 | 严禁为收益不足资产违法违规举债 |
| 2024年11月 | 自然资源部 | 242号文 | 专项债收回收购存量闲置土地 |
