专项债用于土地储备的执行细则正式出台。2025年3月，自然资源部与财政部联合发布45号文，明确了存量闲置土地的定义、发债要求、申报流程、资金平衡及监督管理等关键细则。国盛证券报告指出，2024年11月7日之后供应的土地不列入收储范围，“自审自发”试点地区将率先推进项目发行。本文逐一拆解45号文的四项核心内容，分析其对土地市场和房地产行业的影响。
发债要求：2024年11月7日为存量土地认定分水岭
45号文对存量闲置土地的范围给出了明确界定。存量闲置土地包括：企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。一个重要的时间节点是——2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。这一规定具有双重含义：一方面，明确了存量土地收储的边界，防止收储范围无限扩大；另一方面，对2024年11月7日之后的新供应土地形成市场预期——此后获取的土地不会被政府以收储方式“兜底”，房企拿地需更加审慎评估自身开发能力。资金使用主体方面，要求专项债资金必须严格对应到项目，确保资金使用的精准性和有效性。
申报审核：自审自发与非试点地区差异化管理
45号文确立了差异化的申报审核机制。非“自审自发”试点地区要按照国办发52号文要求做好常态化项目储备，由财政部、自然资源部对土地储备专项债项目进行审核把关，审核通过后省级财政部门择优安排发行。这一机制意味着中央部委对非试点地区仍保留实质审核权，非试点地区需在项目质量和收益平衡方面达到中央标准。“自审自发”试点地区则拥有更大自主权——土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案即可。试点地区在项目审批和发行节奏上具有明显优势，有望率先形成收储案例和示范效应。结合“择优安排发行”的要求，无论是试点还是非试点地区，资金资源都将向项目质量高、土地市场供需关系健康的优质地区倾斜。
资金平衡：同一项目内地块间可调剂使用
资金平衡是专项债发行的核心约束条件。45号文明确：一个土地储备项目由单个或多个地块组成，专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。这一规定赋予了地方在实际操作中更大的灵活性——同一项目内不同地块的市场价值可能存在差异，允许资金在项目内调剂可避免因个别地块估值偏低而导致整个项目推进受阻。同时，要求各地在评估本地区土地市场供需关系基础上认真做好项目需求论证，合理确定专项债用于土地储备的发行期限。期限的灵活性也给予地方更多空间来匹配土地收储-开发-出让的时间周期。
监督管理：严禁反复回购，守住风险底线
45号文对监督管理提出了明确要求。设区市、县人民政府要压实主体责任，对项目的真实性、合规性、合法性负责。要求不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题，坚决守住不发生重大风险的底线，切实保障土地使用权人合法权益。反复回购的禁令直指以往部分地方政府利用财政资金循环操作、虚增土地出让收入的隐患——禁止反复回购意味着专项债资金必须真实用于土地收储，而非形式上的“资金空转”。结合前期242号文“收回收购土地再次供应时原则上当年不再供应用于房地产开发”等要求，本轮土地收储政策更加强调“真收储、真去化、真减供”，对推动房地产供需格局实质性改善具有积极意义。
45号文专项债土地储备核心内容四维度解读| 维度 | 核心内容 | 关键细节 |
|---|
| 发债要求 | 界定存量闲置土地范围 | 2024年11月7日后供地不纳入收储 |
| 申报审核 | 差异化审核机制 | 非试点中央审核，试点省份自主发行 |
| 资金平衡 | 项目内资金可调剂 | 同一项目不同地块间可调剂使用 |
| 监督管理 | 严禁反复回购 | 守住风险底线，保障权利人合法权益 |
