在平台经济中实现体面劳动公约和建议书草案（附行业趋势、治理框架与国际劳工标准）

2026-08-01 05:29:26

当算法决定谁获得工作、自动化系统监控绩效、账户可随时被停用——全球平台经济中的数千万劳动者正面临前所未有的权利真空。国际劳工大会第114届会议即将审议的这份公约草案，试图为数字劳动平台工人建立一套从定义、范围到职业安全卫生、报酬、社会保障、自动化系统治理的全链条保护框架。经过74个成员国、106个雇主组织与131个工人组织的三轮磋商，文本从31个条款精简至24条，在“基于原则的公约”与“可执行的保护”之间寻找平衡点。这份报告系统梳理了各方争议焦点——从“组织和/或协助”的定义分歧到自雇工人的适用边界，从算法透明到数据保护，勾勒出全球平台经济劳动治理的规则雏形。

一、议程原点——为何平台经济需要一部专门公约？

1.1 从“白皮报告”到“蓝皮报告”：两年半的标准制订进程

2023年3月，国际劳工组织理事会决定将平台经济体面劳动的标准制订议题列入第113届国际劳工大会议程，采取两次讨论程序。这一进程包括由劳工局在两年半时间内编写四份报告：第一份“白皮报告”概述全球法律框架与实践并附调查问卷；第二份“黄皮报告”以三方成员答复为基础提出拟议结论供首次讨论；第三份“棕皮报告”载有根据首次讨论修订的公约和建议书文本草案；第四份“蓝皮报告”（即本报告）以对第三份报告的答复为基础，包含根据收到的评论意见更新的文本草案，供2026年第二次讨论审议。

2025年6月13日，国际劳工大会通过了平台经济体面劳动标准制订委员会提出的决议，由于时间不足，委员会仅审查了旨在制订一项公约的结论文本，并就标准的形式、定义、范围以及关于使用自动化系统的一个条款达成一致。大会决定在第114届会议（2026年）进行第二次讨论，旨在通过一项公约并辅之以一项建议书。

1.2 74国答复、三大阵营的立场光谱

在编写本报告时，劳工局已收到74个成员国政府的答复。此外，106个雇主组织和131个工人组织直接或通过各自政府提交了单独答复。国际和区域雇主组织和工人组织也单独提交了评论意见，包括国际雇主组织、国际工会联合会、全球产业工会联合会等。劳工局还收到了联合国人权事务高级专员办事处的答复。三方成员在一般性评论中呈现鲜明立场分歧。多数政府和工人组织支持通过一项公约并辅以建议书；多数雇主组织及一些政府则重申更倾向于通过一项建议书。各方普遍认同不应当重新讨论委员会于2025年6月已达成一致的条款。国际雇主组织特别指出，2025年的讨论进程比常规标准制订进程缓慢得多，一项建议书是实现基于原则的文书的最佳途径。国际工会联合会则强调，无论篇幅长短，文本必须易懂、务实且具有可执行性。

二、文本重构——从31条到24条的精简逻辑

2.1 基于原则的公约：灵活性与保护之间的张力

在棕皮报告中，劳工局注意到委员会成员表示倾向于制订一项“基于原则”且具有灵活性的公约——阐明关键原则但不规定具体实施细则和手段，使成员国能够确定最适当的措施来落实各项权利和义务。多数雇主组织认同需要减少细节并简化文本；多数工人组织及一些政府则表示，基于原则的方法不应当削弱对工人的保护。劳工局在修订中采取了多项精简措施：删除了某些条款；将选定条款从公约草案移至建议书草案；合并了一些涉及类似主题事项的条款；对一些条款重新措辞。先前的公约草案和建议书草案分别包含31个条款和35个段落，修订后的文书草案篇幅缩减至24个条款和19个段落。劳工局还删除了对其他国际劳工标准的交叉引用，以回应一些政府和大多数雇主组织的关切。

2.2 关键概念争议：“组织和/或协助”与“就业身份分类”

定义条款是争议焦点之一。第一条第a项将“数字劳动平台”定义为“组织和/或协助他人为获取报酬或者付款而开展工作”的法人或自然人。若干政府认为数字劳动平台只是“组织开展工作”，这一立场得到多数工人组织支持。多数雇主组织和若干政府则倾向于保留“和/或”的表述，认为其体现了大会基于折中方案达成的共识。另一个关键表述是“根据工作安排的性质和数字平台工人就业身份分类”。在棕皮报告中，劳工局建议在某些条款中引入这一表述以提供灵活性。虽然一些政府同意，但大多数工人组织和雇主组织以及一些政府建议仅提及“根据工人就业身份分类”。劳工局最终在某些条款中采用了这一简化表述。

三、公约草案核心条款——从定义到实施的全链条保护

3.1 范围与基本原则：覆盖所有数字劳动平台和工人

公约第二条规定，公约必须适用于所有数字劳动平台和所有数字平台工人。在出现实质性特殊问题时，成员国可经协商后排除有限类别的平台或工人。排除情形须在首份实施报告中列明理由。第三条重申了工作中的基本原则和权利——结社自由、消除强迫劳动、废除童工、消除歧视、安全卫生的工作环境。

3.2 职业安全卫生与暴力和骚扰：从原则到具体措施

第四条要求成员国采取适当措施防止职业事故、疾病和健康伤害，并在采取措施时明确各公共当局、数字劳动平台、数字平台工人及其他相关主体各自的职能和责任。第五条赋予工人离开有合理理由认为对生命或健康构成重大危险的作业环境的权利。第六条要求成员国有效保护所有数字平台工人免受劳动世界中的暴力和骚扰。

3.3 报酬、社会保障与就业分类：区分雇佣关系与非雇佣关系

第九条在报酬问题上作出了重要区分。第一款规定适用于所有数字平台工人的一般原则——报酬或付款应以法定货币按时足额支付。第二款专门针对处于雇佣关系中的数字平台工人，要求其获得适当报酬且不低于最低工资标准，并对其工作产生的费用或成本获得合理补偿。第三款规定，成员国必须尽可能酌情将第二款措施扩展至未处于雇佣关系中的数字平台工人。第十一条要求确保数字平台工人享有不低于相同就业身份分类的其他工人适用的社会保障待遇保护。

第八条要求成员国确保对与雇佣关系存在相关的数字平台工人进行正确分类，主要以事实为指导，并顾及经由数字劳动平台从事工作的特性。

3.4 自动化系统治理：算法透明与人工审查

第十二条至第十四条构成了自动化系统治理的核心框架。第十二条要求数字劳动平台在雇佣或聘用前告知工人使用自动化系统的情况及其对工作条件或获得工作机会的影响程度。第十三条要求确保自动化系统的使用不会侵犯工作中的基本原则和权利。第十四条赋予工人在自动化系统生成决定的情况下获得书面说明和人工审查的权利。

3.5 数据保护、账户停用与争议处理

第十五条要求就数字平台工人个人数据制定有效和适当的保障措施，确保仅在雇佣或聘用所严格必需的范围内处理个人数据。第十六条禁止在基于歧视性或其他不合理理由的情况下中止或停用账户或终止雇佣或聘用。第十七条要求确保工人及时获得关于雇佣或聘用条款和条件的可核实和易于理解的信息。第二十条要求确保工人和平台能够便捷地诉诸安全、公平和有效的争议处理机制。

四、建议书草案——为成员国提供实操指南

4.1 结社自由与社会对话：创造有利环境

建议书第2段至第5段聚焦于结社自由和社会对话。第2段要求成员国为数字劳动平台和数字平台工人行使其组织和集体谈判权以及参与社会对话创造有利环境。第5段要求数字劳动平台向工人代表组织提供所有与开展实质性谈判相关且必要的信息，若披露某些信息可能给平台带来损害，可附加保密承诺。

4.2 职业安全卫生与就业促进：细化的保护措施

第6段在实施公约第四条时，要求考虑数字平台工人的就业身份分类，采取措施防止因工作时数过长和休息不足引发的健康伤害，确保工人获得职业安全卫生方面的信息和培训，确保设备和流程不会危及安全卫生，配备个人防护装备，并在必要时提供卫生设施和饮用水。第7段要求推行措施减少处于不利地位的群体在从事平台工作方面面临的障碍。

4.3 报酬、工作时间与自动化系统：关键领域的指导

第9段禁止向处于雇佣关系中的数字平台工人收取费用或成本。第10段允许向未处于雇佣关系中的工人收取费用，但仅限于补偿特定服务。第11段要求确保工人在最长工作时数、最短休息时段、待命时段报酬和拒绝任务不被报复等方面获得保障。第13段至第15段为自动化系统使用提供了详细指导。第13段要求数字劳动平台在提供信息时阐述主要参数、人工干预程度及后续改动。第14段鼓励与工人代表协作定期监测和评估影响。第15段要求确保自动化系统使用不会构成歧视或对安全健康产生有害影响。

4.4 个人数据保护与合同信息：填补规范空白

第16段禁止数字劳动平台处理涉及私人对话、工人组织会员身份、非工作期间获取的数据以及身心健康数据等特定类型个人数据。第17段鼓励制定与个人数据可移植性相关的政策。第18段要求合同至少包含各方身份、工作性质、自动化系统使用、账户停用理由、报酬确定方法、争议解决机制等书面信息。

五、三方博弈——雇主、工人与政府的核心分歧

5.1 雇主关切：自雇人员适用、技术监管与精简文本

雇主组织最核心的关切集中在三个方面。自雇人员适用问题——国际雇主组织指出，绝大多数平台工人不是雇员，也不想成为雇员，无数平台工人是自愿成为独立承包商和个体经营者的。他们反对将最低工资等雇佣关系下的保护措施扩展至自雇人员。技术监管越界——雇主组织认为监管技术超出劳工组织核心职责，要求平台就自动化系统向政府通报将阻碍创新。文本精简——雇主组织主张公约应保持基于原则的层面，删除过于细节的条款。

5.2 工人诉求：可执行的权利与不弱化保护

工人组织强调公约必须确保实质、实际和可执行的权利。反对排除自雇人员——国际工会联合会指出，工作中的基本原则和权利本质上具有普遍性，适用于所有工人。要求强化自动化系统条款——工人组织要求在公约中纳入有关自动化系统、数据保护、中止和停用的详细条款。反对削弱义务——工人组织对将若干条款从公约移至建议书从而弱化义务表示关切。

5.3 政府的平衡之道：从“倾向于建议书”到接受公约

各国政府立场呈现光谱分布。印度、巴基斯坦等国家最初倾向于一项建议书，认为它能为政策制定提供更大灵活性。日本强调新标准应基于原则并为成员国提供灵活性。澳大利亚、加拿大等国支持通过一项基于原则、具有广泛可批准性的公约。南非主张在保障工人权利的同时确保法律确定性和广泛可批准性。多数欧洲国家支持公约，但强调需区分雇员与自雇人员的差异。

六、公约的全球意义——平台经济劳动治理的里程碑

6.1 填补规范空白：从“国家法律”到“国际标准”

平台经济的跨国界运营特性使得单一国家的立法难以有效规制。公约的通过将建立一套全球公认的最低标准，为各国国内立法提供参照框架。公约第二十三条明确了属地原则——成员国必须实施公约中关于在其领土内运营的数字劳动平台和中介以及在其领土内工作的数字平台工人的规定。

6.2 从“软法”到“硬法”：公约的约束力与批准前景

公约作为具有法律约束力的国际文书，批准国将承担在国内法中落实其规定的义务。然而，公约的最终效力取决于各国的批准和实施。国际雇主组织警告，过于限定性的文本将降低可批准性；工人组织则主张无论篇幅长短，文本必须具有可执行性。公约最终能否获得广泛批准，将在很大程度上取决于2026年6月第二次讨论中各方能否在原则性与可操作性之间找到平衡点。

6.3 未来议程：数据保护、算法治理与持续迭代

公约并未试图一劳永逸地解决所有问题。建议书第16条至第17条为数据保护和数据可移植性提供了指导。2027年将召开数据保护专家专门会议。公约的“年度迭代”逻辑——通过定期报告和审查机制——使其能够适应平台经济快速演变的现实。第二十三条要求成员国在首份报告中列出排除类别及理由；后续报告中须说明扩大适用范围所采取的措施。结尾：2026年6月，国际劳工大会将就这份公约草案进行最终表决。无论结果如何，这份经过74国政府、106个雇主组织与131个工人组织三轮磋商的文本，本身已是全球平台经济劳动治理的一座里程碑。它试图回答一个时代之问：当算法成为“老板”、当数千万劳动者游离于传统雇佣关系之外、当数据成为新的生产资料——国际劳工标准应当如何回应？公约草案的答案是一个“基于原则的框架”：不试图用一套规则覆盖所有商业模式，而是确立不可让渡的权利底线；不追求一步到位的完美治理，而是通过定期报告和渐进扩展实现持续迭代。从“组织和/或协助”的定义之争到自雇工人的适用边界，从算法透明到数据保护——每一处争议都折射出平台经济治理的核心困境：如何在保护劳动者与不扼杀创新之间找到平衡。这份公约不会终结争论，但它为这场全球性的规则博弈提供了一个不可回避的参照系。