国海证券报告指出，专项债收储土地是2025年房地产供给侧的核心政策变量。2017-2019年土储专项债发行量分别为2407/5893/6765亿元，占当年新增专项债26%/42%/31%。2024年11月自然资源部通知重启专项债收储土地，优先回收企业无力或无意愿开发的已供未动工住宅和商服用地。预计2025年土储专项债规模约10000亿，拉动1-2亿平方米土地收储。本报告解析专项债收储土地的政策逻辑与去库存效果。
土储专项债重启：历史三年平均占新增专项债33%
土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，2017年为规范土地储备融资行为，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，7月14日第一批90亿土储专项债由北京发行。2017-2019年土储专项债发行量分别为2407、5893、6765亿元，占当年新增专项债规模的26%、42%、31%，三年平均33%。
2019年9月国常会明确专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，土储专项债暂停发行。2024年11月7日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，正式重启专项债收储土地。使用范围包括两类：回收符合条件的闲置存量土地（优先回收企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地），以及新增土地储备项目（可与城中村改造地块拆迁收储相配合）。
表：2017-2019年土储专项债发行情况| 年份 | 土储专项债发行量（亿元） | 新增专项债总额（亿元） | 占比 |
|---|
| 2017年 | 2,407 | 9,000 | 26% |
| 2018年 | 5,893 | 14,000 | 42% |
| 2019年 | 6,765 | 21,500 | 31% |
2021年以来城投拿地开工率仅22%，盘活存量土地迫在眉睫
房地产市场面临高库存问题，盘活存量土地是去库存的关键。受房地产市场下行影响，土地二级市场难有交易，存在手中土地开发难、转让难、政府收回难等问题，房企盘活资产陷入僵局。截至2024年5月，2021年以来城投拿地项目中全部开工的地块仅有20%，加上部分开工的地块，总体开工率22%，城投持有的土地仍有较大比例有待盘活。
2024年库存去化周期持续走高。截至2024年11月，狭义库存（商品房待售面积）、广义库存（已开工未售）、更广义库存（含待开发土地）三口径库存去化周期较2023年同期分别增加2.4、4.8、6.7个月。通过专项债回收闲置土地，可以增加房企资金流动性，集中资金用于保交房。
2025年土储专项债预计10000亿，拉动1-2亿平土地收储
结合历史土储专项债发行规模（三年平均占新增专项债33%），近三年新增专项债额度在36500-39000亿元，假设2025年土储专项债占比30%，规模约10000亿元。根据近5年土地成交楼面价估算，将拉动1-2亿平方米土地收储。
具体测算：按平均收购楼面价4648元/㎡、土储专项债10000亿、50%/70%/90%使用比例，可收储土地面积分别约1.08/1.51/1.94亿平方米。收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发，确有需求的供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%，有助于控制新增供应规模。
收回价格是最大阻力，配套政策需跟进
《通知》明确，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度。土地的回收价格若大幅低于拿地价格，企业参与意愿将偏低，较难与政府达成一致。需在符合国土安全规划前提下，通过合理调整规划条件和设计要求，使土地要素利用效率有效提升。同时加快土地二级市场建设，推进交易信息公开，为专项债退出提供条件。
