太平洋证券财政分析报告聚焦地方政府专项债券管理机制的最新变革。2024年12月国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，将专项债投向由“正面清单+负面清单”调整为“负面清单”管理，并开展“自审自发”试点。专项债用作项目资本金范围扩大至信息技术、新材料、生物制造、低空经济、量子科技等新兴产业，比例上限由25%提高至30%。专项债管理机制的优化有望提升资金使用效率和项目落地速度。
专项债投向管理从“正面清单”转向“负面清单”
2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，对专项债资金使用、偿付及审批作出重要优化【4†L133-L135】。专项债投向由“正面清单+负面清单”模式调整为“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金【4†L133-L135】。专项债依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等【4†L133-L135】。专项债可投领域有所拓宽，地方政府在项目选择上的自主权加大。允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房【4†L133-L135】。
专项债用作资本金范围扩大、比例提升
专项债券用作项目资本金范围实行“正面清单”管理，支持范围显著扩大【4†L138-L140】。新增纳入信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等【4†L138-L140】。专项债券用作项目资本金的比例上限，以省份为单位，由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%【4†L138-L140】。资本金比例的提升有望撬动更多社会投资。
“自审自发”试点启动，项目审核效率有望提升
专项债券项目审核权限下放，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展“自审自发”试点【4†L142-L144】。试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省及河北雄安新区【4†L142-L144】。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券【4†L142-L144】。对试点以外地区建立“常态化申报、按季度审核”机制，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据并于当月内下发审核结果【4†L142-L144】。
专项债历年政策演变——从限制到优化的改革路径
专项债政策经历了从严格限制到逐步优化的演变。2019年9月国务院常务会议要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域【4†L131】。2023年四季度起各地利用部分新增地方专项债化解隐性债务【4†L131】。2024年11月全国人大常委会审议通过增加6万亿元地方政府专项债务限额置换存量隐性债务；2024年起连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债【4†L131】。2024年12月专项债新政进一步放宽投向限制、下放审核权限。专项债正从单一的建设资金工具向兼具稳投资、防风险、促改革的综合性政策工具转变。
地方政府专项债券“自审自发”试点地区| 类别 | 试点地区 |
|---|
| 省份 | 北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省 |
| 承担国家重大战略地区 | 河北雄安新区 |
