从2024年“开展人工智能+”到2026年“深化拓展人工智能+”，从13个场景到19个场景，从方向性指引到操作性规范——政务智能体的政策体系在三年内完成了从无到有的跨越式构建。中国信通院这份报告，首次以矩阵式框架系统梳理了政务智能体的政策演进脉络与规范保障体系。
政策架构：三层矩阵式格局的形成
报告将政务智能体政策体系概括为“三层架构、矩阵式格局”，在时间维度上呈现出政策密度从稀疏到密集、规范效力从原则性到操作性的逐步增强态势。这一矩阵式格局的形成并非简单的层级累加，而是顶层设计与实践反馈在多层级间持续互动、加速迭代的结果，标志着政务智能体发展从政策驱动初期的方向锚定阶段，迈向制度体系化供给的规范发展阶段。
顶层设计的战略锚定作用集中体现为政府对数字化发展全局的系统性擘画。2024年3月，政府工作报告首次提出“开展‘人工智能+’行动”；2025年3月进一步表述为“持续推进‘人工智能+’行动，支持大模型广泛应用”；2026年3月升级为“深化拓展‘人工智能+’，打造智能经济新形态”。同年“十五五”规划纲要将数智化发展单独成篇。从“开展”到“持续推进”再到“深化拓展”的措辞递进，本质是对人工智能技术迭代节奏与应用价值释放规律的精准把握与动态适配。
行动部署层将顶层设计转化为可操作的实施路径与场景导向。2025年8月国务院《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》将“人工智能+治理能力”列为六大重点行动之一，围绕政务服务、社会治理、辅助决策等领域提出系统性部署。2026年5月《智能体规范应用与创新发展实施意见》首次从国家层面对智能体作出定义，并提出覆盖19个典型领域的应用场景清单。前者确立总框架和优先级排序，后者细化智能体的具体应用导向。
规范保障：安全规范与部署指引双轮驱动
规范保障层的核心定位是为政务智能体规模化部署划定场景边界与安全底线。2025年9月，全国网络安全标准化技术委员会发布《政务大模型应用安全规范》（TC260-004），涵盖大模型选用、部署、运行、停用等环节的安全要求，是政务大模型安全领域较早发布的系统性技术标准。2025年10月，中央网信办、国家发展改革委联合印发《政务领域人工智能大模型部署应用指引》，明确了政务服务、社会治理、机关办公、辅助决策4大类13个具体应用场景。
报告指出，部署指引主要回应“怎么用”的方法论问题，安全规范则回应“安全底线在哪”的约束性问题。两者形成互补关系，为政府部门引入大模型技术提供了场景适配、选型评估、部署实施等方面的参考性指导，同时为安全运行划定了明确边界。《智能体规范应用与创新发展实施意见》则将应用场景从13个拓展至19个，标志着政策引导从方向性指引迈向场景化落地。
在地方层面，政策体系也在加速完善。北京、上海、深圳、南京、杭州、广州等城市纷纷出台专项政策——北京市提出分批建设专业领域政务咨询智能体；上海市印发《2026年推进政府职能转变和行政审批制度改革工作要点》，落实政务智能体实施方案；深圳市出台《深入推进“人工智能+政务服务”工作方案》；南京市印发《加快“人工智能+政务”应用场景建设推进方案》，提出“一部门一智能体”；广州市计划建设50个政务智能体。
制度演进：从“政策驱动”到“制度供给”
报告揭示了政务智能体政策演进的一个深层趋势：制度供给节奏正在从“跟跑”走向“领跑”。早期政策以原则性指导为主，为地方探索留出空间；当前政策已进入操作性规范阶段，对安全、数据、运营、评测等环节提出了明确要求。
在安全制度建设方面，需构建覆盖准入、内容、行为的全链路安全防线，包括完善准入审核机制、建立内容分级分类审核机制、完善安全验证与应急处置机制。在运营制度建设方面，需编制精细化运营服务目录，明确服务事项、响应规范、质量标准与考核机制，建立可量化的运营效能评估指标体系。在测评制度建设方面，需推动形成覆盖全生命周期的常态化测评机制，将评测由上线前一次性准入把关延伸至日常运行动态监测、定期绩效评估、专项合规抽检与版本迭代验证全流程。
报告也指出了当前制度供给面临的挑战：政务智能体的推广应用涉及数据权属界定、隐私保护合规、决策责任归属、服务内容标准化、绩效考核评价等制度层面的系统安排，当前制度供给节奏与技术应用的快速迭代之间存在一定适配性差距。加快补齐制度建设短板，既能为现有应用的规范运行提供坚实保障，也能为新场景的创新拓展预留充足空间。
在集约化制度建设方面，报告提出探索“省级统建、市级复用、县级按需调用”的分级架构，将算力资源、基础模型、共性能力、数据资源等纳入统一管理和调度。杭州“全市一个场”模式和北京“京办”的跨区域复制经验，为集约化制度的落地提供了可参照的实践范本。报告同时提醒，需警惕“形式集约、实质分割”的风险，避免因平台物理统一但数据逻辑隔离、服务标准不一而导致集约效益虚化。
