太平洋证券财政分析报告显示，2023年全国政府性基金收入77076.9亿元，其中国有土地使用权出让金收入56633.7亿元，占比73.5%，是第二本账的绝对主力。地方政府专项债务收入占全国政府性基金收入比重从2015年的2%升至2023年的54%。2021年以来房地产景气度回落，政府性基金收入面临下行压力。专项债管理机制持续优化，“负面清单”管理和“自审自发”试点有望提升资金使用效率。
政府性基金预算——“以收定支”的专项财政账本
政府性基金预算遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则【4†L103-L105】。该预算编制时不涉及赤字，支出项目与收入项目存在一一对应关系。2023年全国政府性基金收入77076.9亿元，支出101277.8亿元【4†L109-L111】。收入总量除收入本身外，还包括地方政府专项债务收入、上年结转收入等【4†L113-L115】。特别国债发行收入也被纳入政府性基金收入总量，如2020年抗疫特别国债收入10000亿元【4†L113-L115】。
国有土地使用权出让金——第二本账的“压舱石”
国有土地使用权出让金收入在政府性基金收入中占比超八成【4†L118-L120】。2023年国有土地使用权出让金收入56633.7亿元，占全国政府性基金收入73.5%【4†L109-L111】。这一高占比特征使政府性基金收入与房地产市场走势紧密相关。2021年以来国内房地产景气度明显回落，全国政府性基金收入相应面临不小的下行压力【4†L118-L120】。土地出让金自1994年后全部划归地方所有，作为地方财政的固定收入，因此地方本级政府性基金收入占全国政府性基金收入比重2016-2023年均超90%【4†L122-L124】。
专项债——财政发力的重要政策工具
地方政府专项债务收入是政府性基金收入总量的另一重要来源。2015年地方政府举债限制被放开，截至2023年，地方政府专项债务收入占全国政府性基金收入比重从2%攀升至54%【4†L125-L127】。专项债支持投向领域持续扩容，2024年专项债申报支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业等11大领域【4†L129-L131】。2024年12月国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，将专项债投向由“正面清单+负面清单”调整为“负面清单”管理，并开展“自审自发”试点【4†L133-L135】。专项债用作项目资本金范围扩大，比例上限由25%提高至30%【4†L138-L140】。
特别国债——进入常态化发行的中央债务性收入
特别国债不列入预算赤字，纳入政府性基金账本。历史上共发行5次特别国债：1998年2700亿元补充四大行资本金；2007年1.55万亿元成立中投公司；2020年1万亿元抗疫；2017年、2022年分别到期续发6964亿元、7500亿元【4†L144-L146】。2023年四季度增发1万亿元国债虽纳入赤字但按特别国债管理【4†L148】。2024年政府工作报告明确从今年起拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设【4†L150】。特别国债发行程序相对灵活，由国务院提请人大常委会审议，不须年初由全国人大确定年度额度【4†L152-L154】。
政府性基金预算核心收入来源（2023年）| 收入项目 | 金额（亿元） | 占比 | 备注 |
|---|
| 国有土地使用权出让金收入 | 56633.7 | 73.5% | 全部留归地方 |
| 地方政府专项债务收入 | 38000.0 | 49.3% | 占收入总量比重 |
| 彩票公益金收入 | 1519.2 | 2.0% | — |
| 城市基础设施配套费收入 | 1691.2 | 2.2% | — |
| 其他政府性基金收入 | 1846.9 | 2.4% | — |
