粤开证券宏观研究报告显示，土地出让收入持续下滑是2024年财政紧平衡的核心原因之一。2024年1-11月国有土地使用权出让收入同比下降22.4%，收入不足3.3万亿元，仅为2021年同期高点的48.2%，规模腰斩。土地出让收入下滑直接拖累政府性基金预算收入（同比下降18.4%），进而影响地方政府可用财力和基建投资能力。展望2025年，随着稳地产政策加码生效，土地出让收入降幅有望收窄，但能否企稳仍取决于房地产销售的回暖节奏。
土地出让收入腰斩拖累地方财力
2024年1-11月全国政府性基金预算收入同比下降18.4%，其中国有土地使用权出让收入同比下降22.4%。从规模看，1-11月土地出让收入不足3.3万亿元，而2021年同期约为6.8万亿元，当前收入规模仅为高点的48.2%。土地出让收入腰斩是地方政府面临的最大财政压力来源。
土地出让收入的下滑具有结构性特征。房地产开发投资持续负增长、房企拿地意愿低迷、土地流拍率上升，共同导致土地市场不景气。2024年1-11月，新房销售面积和销售额持续负增长，直到11月才出现边际改善（同比分别增长3.2%和1.0%）。土地市场作为房地产市场的上游，滞后于销售端回暖，短期内难以大幅反弹。
土地出让收入对地方政府的重要性不言而喻。2019-2021年，国有土地使用权出让收入占政府性基金预算收入的比重维持在85%-90%，是地方政府基建投资和偿债的重要资金来源。收入腰斩意味着地方政府在“三保”支出、债务偿还、基建投资等方面面临更大的资金缺口。
政府性基金预算收支双降
受土地出让收入拖累，2024年1-11月全国政府性基金预算支出同比下降2.6%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出同比增长20.4%，主要受增发1万亿元超长期特别国债资金的带动；地方政府性基金预算支出同比下降3.3%，其中国有土地使用权出让收入相关支出同比下降8.8%。
政府性基金预算的“收减支减”形成负向循环。收入下降限制了支出能力，支出下降又制约了基建投资和土地前期开发，进一步影响土地市场的供给质量。部分城市通过减少土地供应来维持地价，但供地减少又加剧了收入下滑，形成两难困境。
2024年土地出让收入不及预期是年初预算编制时面临的最大不确定因素。年初全国政府性基金预算收入预计增长0.1%，但实际执行中大幅偏离预算。这反映了房地产调整转型的深度和持续时间超出了财政部门的预期，也凸显了当前财政预算编制面临的挑战。
2025年土地出让收入降幅有望收窄
2025年土地出让收入大概率延续负增长，但降幅有望收窄。积极信号来自房地产市场的边际改善。2024年10月房地产市场出现积极变化，11月楼市交易更加活跃——新房销售面积和销售额同比由负转正，分别增长3.2%和1.0%；一线等重点城市销售改善更为明显，11月当月分别增长10.2%和6.8%。
2025年房地产销售的三个有利因素。一是通过货币化安置等方式新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，直接拉动住房需求。二是充分使用3000亿元保障性住房再贷款，专项债使用范围扩大，加快收购存量房，有助于去库存。三是北京、上海等一线城市房地产销售回暖可能产生带动效应，提振市场信心。
但土地市场的恢复通常滞后于销售市场6-12个月。即使2025年上半年销售端持续改善，土地出让收入的大幅反弹仍需等到下半年甚至2026年。预计2025年政府性基金预算收入降幅将从2024年的-18%左右收窄至-5%至-10%。财政政策需要做好土地出让收入继续偏低的预案，通过赤字率提升和特别国债发行来弥补地方财力缺口。
土地财政转型的长期挑战
土地出让收入的中长期下行趋势具有结构性特征。中国城镇化率已超过65%，房地产开发投资和商品房销售面积已越过历史峰值。2021年土地出让收入8.7万亿元可能是历史高点，未来难以回到这一水平。地方政府需要逐步降低对土地财政的依赖。
土地财政转型的路径包括：一是提高一般公共预算收入占比，通过税制改革和地方税体系建设增加地方自有财力。二是提高中央财政支出比重，适度加强中央事权和支出责任，减轻地方支出压力。三是完善地方政府债券制度，使债务融资成为地方基础设施投资的规范化融资渠道。
在转型过渡期，中央财政的转移支付和债务工具支持至关重要。2025年赤字率提升至4%和增发特别国债3万亿元的安排，一定程度上是对土地出让收入缺口的对冲。从中长期看，构建“一般公共预算为主、政府性基金预算为辅、债务融资为补充”的地方财力格局，是财政可持续发展的方向。
土地出让收入变化趋势| 年份/期间 | 国有土地使用权出让收入 | 同比变化 |
|---|
| 2021年1-11月 | 约6.8万亿元 | 历史高点 |
| 2023年1-11月 | 约4.2万亿元 | 较2021年下降约38% |
| 2024年1-11月 | 不足3.3万亿元 | -22.4%，为2021年同期的48.2% |
