特许经营权转让已成为地方政府和城投公司盘活存量资产的重要路径，但“滥用”风险正在快速积累。2024年9月，财政部通报银川市永宁县以农村人饮及农业灌溉特许经营权质押融资3.2亿元新增隐性债务。2024年11月，济南平阴县9.24亿元低空经济特许经营权招标引发市场广泛质疑，12月14日宣布终止。中诚信国际在专题研究中指出，城投特许经营权转让面临程序不合规、新增隐债和估值不合理三大核心风险，盘活过程中需守住底线、防范衍生风险。
程序不合规——“挂羊头卖狗肉”与“流程简化”
特许经营权转让的程序不合规主要表现为两种情况。第一种是“挂羊头卖狗肉”——将本属于委托运营或政府购买服务的业务包装成特许经营项目。特许经营的收费对象为社会公众，而非政府付费，但部分地方政府利用特许经营模式为中标者锁定超长期服务合同，中标者支付“存量资产使用费”帮助地方政府达成盘活目标。
第二种是“流程简化”。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求涉及“地方政府授权实施机构—编制特许经营方案—可行性论证—审批—公开竞争选择特许经营者—签订特许协议”等多个步骤，流程复杂。但实践中部分地方政府仅凭一份政府会议纪要便将特许经营权授予区域内的城投公司。2024年10月国家发改委通报的第七批违背市场准入负面清单典型案例中，云南楚雄州禄丰市将新能源汽车充电桩授予相关国企经营管理，被认定为“违规设置特许经营权准入壁垒”。
新增隐债——永宁县3.2亿案例的警示
2024年9月19日，财政部发布《关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，银川市永宁县国有企业以农村人饮及农业灌溉特许经营权质押融资新增隐性债务3.2亿元。
永宁县的违规逻辑清晰：《特许经营办法》明确规定政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本，即不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。而永宁县将本应属于使用者付费收入的水费支出纳入预算，不符合“项目收益能够覆盖建设成本”的基本要求，导致新增隐性债务。
2024年8月，财政部等六部委联合发布《市政基础设施资产管理办法（试行）》，严禁为收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，规范领域主要包括交通、供排水、环卫、公共停车场等采取特许经营新机制的违规高发领域，为TOT模式盘活特许经营权“打补丁”。
估值不合理——平阴“卖空”事件的典型示范
2024年11月26日，济南公共资源交易中心发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，项目招标人为平阴县发改局，出让平阴县低空经济30年特许经营权，估算投资9.24亿元，中标人为平阴县财政局100%持股的山东金宇通用航空有限公司（成立于招标公告发布当天）。12月14日，平阴县政府公告终止该事项。
平阴案例暴露了特许经营权估值的核心矛盾：地方政府尤其是区县级政府可用于盘活的优质经营权较为匮乏，可能要求当地城投公司“托底”购买。为最大化撬动外部金融资金以及加快市场化转型，地方政府和城投公司存在做大经营权评估价值的动机。2023年8月江苏溧阳市光伏新能源特许经营权项目高达18亿元的“天价”转让费同样曾引发市场热议，最终由地方国企竞得。
此外，为做大经营权估值，公共产品服务价格往往需相应提高，可能引起社会矛盾。2023年5月南宁“天价”停车费事件即为典型——慧泊公司将停车位经营权评估值作质押贷款20亿元，上缴市财政用于城市水域治理等，最终引发社会广泛质疑。
城投特许经营权转让三大风险及典型案例
表：城投特许经营权转让三大核心风险与典型案例| 风险类型 | 风险表现 | 典型案例 | 政策依据 |
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| 程序不合规 | 将O&M/政府购买服务包装为特许经营；省略公开竞争流程 | 禄丰市充电桩特许经营权违规设置准入壁垒（国家发改委通报） | 《特许经营办法》要求公开竞争 |
| 新增隐债 | 政府付费补贴建设成本，项目收益无法覆盖 | 永宁县农村人饮特许经营质押融资3.2亿元（财政部通报） | 《特许经营办法》第22条：政府付费只能补贴运营 |
| 估值不合理 | 做大评估价值撬动金融资金，地方国企“托底”购买 | 平阴9.24亿低空经济特许经营（已终止）、溧阳18亿光伏特许经营 | 《市政基础设施资产管理办法》严禁收益不足资产举债 |
