真高120米以上划设为管制空域、300米以下划设为非管制空域——2023年发布的《国家空域基础分类方法》重构了低空空域的管理逻辑。从“军地民”协同机制到飞行服务站三级体系，低空空域管理改革正在将空域资源从“严格管控”推向“灵活使用”。
低空空域管理改革的政策基础
低空空域管理改革是低空经济发展的制度前提。长期以来，我国低空空域实行以军队为主体的统一管制模式，通用航空飞行需逐级申请审批，流程复杂、周期长，难以适应低空飞行活动“高频次、多场景、快响应”的特点。2010年国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，提出通过5至10年全面建设和深化改革，建立科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系。此后，低空空域管理改革经历了试点阶段（2011年前）、推广阶段（2011-2015年）和深化阶段（2016-2020年）三个时期。
2023年成为低空空域管理改革的关键转折点。这一年，《国家空域基础分类方法》和《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》相继发布，前者从技术层面定义了空域的类别和准入条件，后者从法律层面确立了分类管理的制度框架。同年发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》则从更高层级提出空域分级分类管理制度，明确“空域是国家重要战略资源，属于国家所有”。
空域分级分类：从“一刀切”到“精准配置”
七类空域划分与管制/非管制二元结构
《国家空域基础分类方法》将空域划分为A、B、C、D、E、G、W七类，其中A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域。
A类空域通常为标准气压高度6000米（含）至20000米（含），仅允许仪表飞行，航空器须安装二次雷达应答机，飞行前须获空中交通管理部门许可。B类空域划设在民用运输机场上空，根据跑道数量分为三环、两环或单环阶梯结构，允许仪表和目视飞行，须保持持续双向无线电通信。C类空域划设在建有塔台的通用航空机场上空，通常为半径5千米、跑道道面至机场标高600米的单环结构，为仪表和仪表、仪表和目视飞行之间配备间隔。
D类和E类空域是A、B、C、G类以外的空间，可根据运行需求选择划设。标准气压高度20000米以上统一划设为D类空域。D类空域为仪表飞行提供空中交通管制服务并为目视飞行提供交通信息；E类空域仅为仪表飞行提供管制服务。
G类空域是B、C类以外真高300米以下空域（W类除外），以及平均海平面高度低于6000米、对民航公共运输飞行无影响的空域，仅提供飞行信息服务，不提供空中交通管制服务。W类空域是G类内真高120米以下部分空域，专用于微型、轻型、小型无人机飞行。
这一分类体系的核心逻辑是“风险分级、管理分层”——空域高度越高、密度越大、与有人机运行越接近，管制要求越严格；低空、偏远、隔离空域则逐步放开，为无人机和通用航空释放运行空间。
空域动态配置与灵活使用机制
《空域管理条例（征求意见稿）》建立了空域动态配置、灵活使用制度。核心机制包括：空域使用前7日收集需求、统筹评估，制定空域预先供给方案；使用前1日制定空域供给计划并向用户发布；使用当日根据天气状况、任务变更等因素实施临机调配。
空域动态配置采取“预定、激活、停用、短期取消、保留和重新分配”等工作机制，通过空域供给通告制度提高动态配置水平。具体流程分为三个阶段：空域使用前7日收集空域使用需求进行统筹评估；空域使用前1日制定空域供给计划；空域使用当日综合考虑天气状况、任务变更等因素实施临机调配。
条例还明确了空域用户的12项权利，包括获得空中交通服务、提出空域使用申请、提出空域结构优化建议等，以及相应的义务，包括按要求提交申请、按批复内容使用空域、及时通报使用情况等。空域使用实行审批制度或报备制度，使用A、B、C类空域和空中禁区、空中限制区等特殊空域需审批，使用不涉及特殊类型的D、E、G、W类空域只需报备。
“军地民”协同管理机制：从各自为政到协同联动
三级空域管理机构体系
《空域管理条例（征求意见稿）》建立了国家、地区、分区三级空域管理机构体系。国家空中交通管理领导机构统一领导全国空域管理工作，负责顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实。地区空中交通管理组织协调机构组织协调本地区空域管理工作。未设立联合运行机构的，有关空中交通管理机构按照职责分工负责相应空域管理事项。
地方人民政府及有关单位按照职责分工协助做好空域管理工作。这一体系的核心创新在于“军地民”三方协同——军队负责空域管理和飞行管制，地方政府负责净空保护、公共安全和社会管理，民航部门负责民用航空服务和安全监管，三方通过联合运行机构实现协同决策和信息共享。
飞行服务站（FSS）三级服务架构
《低空飞行服务保障体系建设总体方案》提出构建由1个国家信息管理系统、7个区域信息处理系统和一批飞行服务站组成的三级服务架构。国家信息管理系统依托民航局空管局建设，收集全国低空航空情报原始资料、汇总低空气象情报、掌握全国通用航空飞行计划及实施情况。区域信息处理系统依托民航地区空管局建设，收集处理区域内低空航空情报原始资料、制作航空情报初级产品、向区域内飞行服务站提供航空情报和航空气象信息。
飞行服务站分为A类和B类。A类飞行服务站具备飞行计划处理、航空情报服务、航空气象服务、告警和协助救援服务以及监视和飞行中服务等功能。B类飞行服务站具备除监视和飞行中服务外的其他功能。每个省级行政区原则上设立1-3个A类飞行服务站，根据需要设立若干个B类飞行服务站。飞行服务站可以单独设立，也可以依托现行运输机场空管单位或通航机场设立。
地方低空空域管理改革试点实践
深圳、广州的协同管理机制创新
深圳《低空经济产业促进条例》建立了低空飞行协同管理机制，市交通运输部门承担低空飞行协同管理机制运行的日常工作，协同空中交通管理机构、民用航空管理部门以及市政府其他相关部门，推进低空空域管理、基础设施建设、飞行规则制定、飞行服务保障等工作。市交通运输部门负责统筹本市范围内从事低空飞行活动的单位和个人的低空空域资源使用需求，协同空中交通管理机构制定低空空域使用方案。
广州《低空经济发展条例》明确广州空港经济区管理委员会负责统筹建设市级低空飞行综合管理服务平台和地面配套基础设施，受市政府委托协调空中交通管理机构、民用航空管理部门推进低空空域分类划设和管理工作。条例明确市级低空飞行综合管理服务平台职责：收集分析低空飞行活动信息、公布低空飞行基础设施运行情况、提供低空飞行申报和飞行情报服务、协助空中交通管理机构开展低空飞行秩序和安全管理、参与低空飞行应急救援报告处置等。
四川、湖南等地的空域分类管理探索
四川省《通用航空条例》建立了省级低空空域协同管理机构，负责全省低空空域资源统筹配置、运行管理和服务保障工作。条例明确低空协同管理空域内的通用航空飞行活动按照低空协同管理空域管理与使用规则报备，其他通用航空飞行活动按照国家现行规定申请或者报备。对执行应急救援、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的飞行计划，按照国家规定随报随批。
湖南省《通用航空条例》规定省通用航空服务机构负责低空空域管理协同运行相关工作，对已划定的低空空域按照常态化使用、调整使用和批准使用等不同情形实行灵活转换、动态释放。条例明确低空空域全天候开放使用（除因飞行环境变化、飞行管制等需要停止使用的情形外），低空目视航线在昼间开放使用。省通用航空服务机构还负责组织编制全省通用航空低空空域目视航图，标注各类空域位置、名称、水平范围、垂直范围、进出方法等信息。
低空空域管理改革的挑战与趋势
低空空域管理改革仍面临多重挑战。首先是空域资源开放的节奏问题——低空空域的划设需经军方批准，地方政府的“规划权”与军方的“审批权”之间的协调效率直接影响产业发展进度。其次是基础设施的互联互通——各省飞行服务站和低空监管平台的建设标准和数据接口尚未统一，跨省飞行的一体化服务保障体系有待完善。第三是动态管理机制的落地难度——空域灵活转换和动态释放需要军地民三方高频次信息共享和协同决策，对现有运行体制提出了较高要求。
从发展趋势看，低空空域管理改革正沿着“分类划设—动态管理—融合运行”的路径演进。随着G类、W类非管制空域的范围逐步扩大，以及飞行服务站网络的全面覆盖，低空飞行将从“审批驱动”转向“规则驱动”。预计到2027年，随着省级低空飞行管理服务平台与国家级平台实现数据互通，跨省低空飞行的“一窗申请、一站审批、一网通管”将成为现实，为低空经济的规模化发展提供制度保障。
