房地产行业下行周期中，城投企业成为土地市场的主要托底力量，但开发能力不足导致大量土地闲置。太平洋证券报告指出，2021年至2024年重点30城含宅用地中46%由城投竞得，但城投拿地开工率仅20%，远低于央企的65%。2024年中央密集出台收储政策，11月重启土储专项债，旨在盘活存量土地、改善土地供求关系、稳定市场预期。多地已启动存量闲置土地征集，以三四线城市为主，政策效果有待持续观察。
城投托底导致土地闲置集中
2021年房地产行业下行以来，民企大量退出土地市场，城投企业承担了托底功能。据克而瑞数据，重点监测的30个一二线城市中，2021年至2024年5月成交的含宅用地有46%由城投公司竞得（含合作拿地），城投已成为土地市场的最大需求方。
但城投开发能力较弱，拿地后开工率极低。全部开工的地块仅占20%，加上部分开工的地块总体开工率为22%。相比之下，地方国企全部开工率73%、央企65%、民企41%。城投开工率仅为央企的三分之一、地方国企的四分之一。
城投闲置土地呈现明显的区位分化。中心城区开工率高于远郊区域，招拍挂方式获取的地块开工率高于协议出让等其他方式。远郊地块因配套不足、市场需求有限，开发难度更大，闲置率更高。这些闲置土地不仅占用了城投企业大量资金，也造成了土地资源的浪费，是收储政策的重点目标。
收储政策目标：去库存、稳预期、促投资
收储政策的核心目标有三：一是去库存，减少市场存量土地规模，改善土地供求关系。大量闲置土地的存在使土地市场供给过剩，加剧了土地价格下行压力。通过收储将闲置土地从市场中暂时“冻结”，可以减轻供给压力。
二是稳预期，稳定房价和地价预期。房价预期的改变很大程度上制约了购房需求——投资需求显著减少，刚需观望情绪严重。收储价格在一定程度上能够成为周边区域的价格底限，构成价格锚定作用，稳定民众的房价预期。
三是促投资，增强地方政府和企业资金流动性。房企通过出让闲置土地回笼资金，改善现金流，增强持续经营能力；地方政府通过收储和重新出让盘活土地资源，改善财政状况。收储政策从土地端发力，为整个房地产市场的企稳创造条件。
地方收储进展：三四线城市先行，一线城市试点
2024年11月以来，多地发布公告公开征集收回收购存量闲置土地。安徽省淮北市、池州市，四川省遂宁市、自贡市，贵州省金沙县，广西永福县、贵港市，宁夏银川市，江西余干县，吉林四平市，陕西渭南市，河南许昌市，甘肃兰州新区等均已启动征集。
从参与城市来看，当前以三四线城市及县城为主。这些地区土地库存较高、地方财政收入压力较大，收储意愿更强。一二线城市参与尚少，主要因土地市场相对健康、财政状况较好。
广州市已率先落地一线城市收储案例。越秀地产旗下广龙地块、暨南大学北侧地块、大干围地块三幅未开发土地被收储，总补偿超135亿元。三种不同的收储定价和支付方式为其他城市提供了参考。预计2025年将有更多城市跟进，收储规模将持续扩大。
收储面临的挑战与展望
存量土地盘活仍面临三重挑战：抵押债权关系复杂——部分开发商的存量土地已做抵押，存在复杂的抵押和债权关系，涉及多方利益，处置较为复杂；土地价格下跌预期——当前房地产行业前景不明朗，土地价格存在下跌预期，影响政府收储积极性；回收定价存在一定矛盾——专项债需要偿还本息，定价太高政府成本收益难平衡，定价太低开发商参与意愿不足。
收储定价原则是“就低不就高”，土地估价机构评估后相较企业土地成本就低确定基础价格，经集体决策确定下调幅度。对于在市场高峰期获取高价土地的开发商而言，收储价格可能低于成本，需承担亏损，这会影响其参与意愿。
展望后续，随着土储专项债资金到位、收储案例增多、政策细则完善，存量土地盘活有望加速。收储政策的持续落地有助于改善土地市场供求关系、稳定市场预期、推动房地产市场止跌回稳。
各类型房企拿地开工率对比| 房企类型 | 全部开工 | 总体开工率 | 与城投差距 |
|---|
| 地方国企 | 73% | 78% | +56pct |
| 央企 | 65% | 72% | +50pct |
| 民企 | 41% | 44% | +22pct |
| 城投 | 20% | 22% | 基准 |
