万联证券报告指出，存量土地盘活是当前房地产政策疏通行业堵点的核心方向之一。截至2022年末，房地产开发企业待开发土地面积4.98亿平，处于历史高位，大量闲置土地占用房企巨额资金。2024年以来，自然资源部等密集出台存量土地盘活政策，越秀地产以70亿元“退地”+50亿元收储提供了可复制范本。政策端通过专项债券和银行贷款双渠道支持盘活房企土储，严控增量、优化存量是未来政策的核心方向。
存量土储规模与盘活的紧迫性
房地产行业在过去“三高”模式下积累了较多土地库存。截至2022年末，房地产开发企业待开发土地面积4.98亿平方米，处于历史高位。闲置未开发土地占用了房企大量资金，在融资渠道收窄和销售回款放缓的双重压力下，盘活存量土储成为房企缓释现金流压力的重要途径。
当前各地闲置未开发土地相对较多，且已建待售的住房相对较多。土储盘活政策的紧迫性体现在两个层面：一是从房企角度，闲置土地占用资金但无法产生现金流，需要盘活以实现资金回笼；二是从行业角度，严控新增土地供应有助于改善供需关系，推动房价止跌回稳。
表2：存量土地盘活政策框架| 政策方向 | 核心内容 |
|---|
| 严控增量 | 去化超36个月城市暂停供地 |
| 优化开发 | 消除建设障碍、调整规划条件 |
| 促进转让 | 带押过户、合作开发、分割开发 |
| 收回收购 | 专项债+银行贷款支持，用于保障房建设 |
越秀地产退地案例——“退地+换地”的范本
越秀地产2024年的两次“退地”为盘活房企土储提供了较好的可复制范本。广龙地块：政府出于公共利益收回土地，用途由住宅变更为公共管理与公共服务设施用地，补偿70亿元（含已付地价和投资金额及利息），以应付票据形式支付，全数用于收购广州新地块。番禺区暨南大学北侧地块二：越秀地产主动收储，以50.03亿元回收，预期税前亏损仅174.4万元，同样以应付票据形式支付，用于收购番禺区地块。
“退地+换地”模式的优势在于：房企无需立即兑付现金即可实现土储置换，优化土储质量与布局；政府通过票据支付锁定资金用于本地新地块的购置，资金不外流；同时有利于改善房企资产负债表，缓解资金压力。
政策端对存量土地盘活的支持
2024年自然资源部会同国家发改委等部门出台了3个方面18条政策措施，核心包括：“鼓励开发”：消除开发建设障碍、完善规划条件、合理调整竣工日期、依法免除因自然灾害和疫情导致的违约责任。“促进转让”：发挥土地二级市场作用，推进“带押过户”、配合司法及破产处置、优化分割开发程序、支持合作开发。“规范收购收回”：协商收回可采取等价置换等方式，收回收购用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持。
9月24日国新办新闻发布会进一步明确：在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，在必要时可由人民银行提供再贷款支持。专项债+银行贷款+再贷款的多层次资金支持体系正在形成，为存量土地盘活提供充足资金保障。
