粤开证券发布中国基本养老保险问题深度报告。2023年机关事业单位退休职工月均养老金6243元，是城乡居民223元的28倍，企业退休职工3271元是城乡居民的15倍。31个省份中，26个省份城乡居民月均养老金不足300元，上海1651元与最低省份之间差距超10倍。不同群体、不同区域间的养老金差距已成为社会保障均等化的突出短板。报告建议推动"国资-财政-社保"联动改革，将城乡居民养老金逐步提高至农村低保水平。
城乡居民养老金区域差距悬殊——26省不足300元
城乡居民基本养老保险的区域差距是当前养老保险体系中最为突出的结构性问题之一。2023年数据显示，上海城乡居民月均养老金达1651元，北京为1484元，而全国有26个省份城乡居民月均养老金不足300元。最高值（上海）与最低值之间的差距超过5倍以上。
中部六省、东北三省和河北等东部农业大省的城乡居民养老金普遍偏低。这种区域差距的形成主要源于基础养老金标准的确定机制——中央制定全国最低标准，地方政府根据经济水平和财政实力在此基础上提高。经济发达地区有更强的财政能力提高基础养老金标准，而欠发达地区则只能维持较低水平。2024年数据显示，各省份基础养老金最低标准与人均GDP呈显著正相关。
城乡基础养老金标准与地方财力高度绑定
基础养老金标准的省际差异实质上是地方财政能力的映射。2025年各省份城乡基础养老金最低标准显示，人均GDP越高的省份其基础养老金标准也越高。上海、北京等一线城市的标准远高于全国平均水平，而中西部及东北地区标准普遍偏低。
这一机制的问题在于：越是经济欠发达、老年人口比例高的地区，财政能力越弱、养老金支付压力越大，但提高养老金标准的空间也越小。这些地区恰恰是劳动力流出省份，缴费人口减少而领取人口增加，收支矛盾更为突出。与之相对，广东等劳动力流入省份企业职工基本养老保险抚养比高达5.7:1，基金持续结余。区域间养老金水平的差距实际上是人口流动、财政能力与制度设计三重因素叠加的结果。
群体间养老金差距达28倍——从财政补贴看差距根源
不同群体间的养老金待遇差距比区域差距更为悬殊。2023年机关事业单位退休职工月均养老金6243元，企业退休职工3271元，城乡居民仅223元。机关事业单位的养老金水平是城乡居民的28倍，企业职工是城乡居民的15倍。
从财政补贴维度分析差距的根源：2023年财政对机关事业单位、企业职工和城乡居民基本养老保险的补贴分别为5991亿元、7731亿元和3789亿元。除以领取待遇人数后，机关事业单位月均养老金中财政补贴为2265元，企业职工为537元，城乡居民为183元。即使不考虑缴费因素，机关事业单位退休人员享受的财政补贴是城乡居民的12倍，企业退休职工是城乡居民的3倍。这意味着财政资源在养老保障领域的分配存在明显的群体性倾斜。
提高居民养老金至低保水平需年均近8000亿元增量
面对城乡居民养老金远低于农村低保水平的现状，提高待遇标准已具有紧迫性。报告测算，如果将城乡居民月均养老金水平从246元逐步提高到全国农村月均低保平均标准约600元，按2024年实际领取待遇人数1.8亿人计算，每年需增加资金规模近8000亿元。
考虑到当前财政运行处于紧平衡状态——2023年财政对养老保险的补贴已占一般公共预算支出的6.4%——新增8000亿元支出不宜占用一般公共预算。报告建议推动"国资-财政-社保"联动改革，加大国有资本收益上缴财政力度，专项用于城乡居民养老待遇提升。这一路径既符合国有资产全民所有的法理属性，也不会额外增加税收或债务负担。分阶段缩小财政对不同群体的补贴差距，最终实现财政补贴对不同群体的一视同仁，将成为养老金制度公平性改革的核心方向。
表：31个省份城乡居民养老保险人均领取水平分层（2023年）| 层级 | 省份 | 月均养老金水平（元） |
|---|
| 第一梯队 | 上海、北京 | 1484-1651 |
| 第二梯队 | 天津、浙江、江苏等少数省份 | 300-1000 |
| 第三梯队 | 26个省份（含中部六省、东北三省等） | 不足300 |
