2019年中央经济工作会议首次提出“城市更新”，2020年写入“十四五”规划，2021年首次写入政府工作报告并划定“四道红线”，2022年党的二十大报告深度绑定“宜居韧性智慧城市”，2025年中办国办列出八大任务、REITs扩容12大行业52类资产——城市更新政策体系已完成从概念锚定到制度固化的完整跃迁。远翔神思咨询这份报告拆解了2019-2026年政策演进的关键节点与深层逻辑。
2019-2022：从概念提出到战略固化的四次跃迁
城市更新从地方实践走向国家战略历经四个关键跃迁。2019年12月中央经济工作会议首次正式提出“城市更新”概念，明确“加强存量住房改造”，标志着政策话语体系的根本性转向，彻底告别以增量扩张为主导的旧城改造范式。2020年10月《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》将“实施城市更新行动”写入国家最高层级发展规划，同步设定量化硬指标：完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造任务。2021年3月“城市更新”首次写入《政府工作报告》，正式跻身年度国家施政纲领。2021年9月住建部发布“留改拆并举”通知，划出拆旧比不超20%、拆建比不超2、就近安置率不低于50%、城市住房租金涨幅不超过5%等“四道红线”，标志着国家战略进入操作规范期，城市更新不是新一轮大拆大建，而是以人为核心、以文为魂、以韧为基的内涵式发展。2022年10月党的二十大报告再次强调“实施城市更新行动”，将其与“宜居、韧性、智慧城市”建设深度绑定。
2025-2026：政策风向从“有没有”转向“好不好”
进入2025年，政策风向发生深刻质变。2025年1月国务院常务会议首次专题研究城市更新工作，明确将其定位为“扩大内需的重要抓手”和“提升城市面貌与居住品质”的核心路径，释放出从行业管理向宏观经济治理工具升级的强烈信号。2025年3月《政府工作报告》将“持续推进城市更新和城镇老旧小区改造”列为年度十项重点任务之一，首次系统提出“统筹城市低效用地再开发，加快健全城市防洪排涝体系，加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理”。2025年5月中办、国办联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，列出既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区更新等八大任务，明确“严禁违法违规举债融资”，同时“加大中央预算内投资、发行地方政府专项债券”支持项目，将REITs扩容至养老、数据中心等12大行业52类资产，实质性打通“投—建—运—退”全周期资金闭环。2025年7月中央城市工作会议首次系统提出建设“创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市”七大目标，将城市更新作为中国式现代化的城市表达载体。
政策工具与制度突破
财政支持方面，财政部公布20个城市入围中央财政支持名单，计划未来数年提供超200亿元补助；中央明确对近300个地级及以上城市扩大城中村改造覆盖，给予最高12亿元/城的专项补助。土地政策方面，允许建筑量跨单元平衡、零星用地优先用于公共服务设施、闲置资产再开发等混合利用模式。金融创新方面，REITs扩容至12大行业52类资产，专项债可直接投向城市更新项目。2025年8月《关于推动城市高质量发展的意见》提出“稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新和原拆原建”，赋予居民更大更新主体权，打破政府单边主导惯性。进入2026年，政策重心加速向“落地见效”纵深推进，强调“生命安全工程”建设，要求2025年前完成15万公里地下管线改造，凸显从“好看”到“好用”、从“面子”到“里子”的根本性转变。
