上海证券财政专题报告指出，2025年我国将实施“更加积极的财政政策”，持续用力、更加给力。2025年赤字率有望从2024年的3.0%提升至3.5%-4.0%，赤字规模增至4.94-5.64万亿；新发政府债券预计达13.64-15.34万亿，较2024年8.95万亿大幅增加；特别国债扩容至2-3万亿，专项债规模提高至6.7万亿以上；三大财政账本总支出由2024年的49.29万亿提升至54.75-56.45万亿。积极财政从“适度加力”转向“全面加力”。
赤字率提升至3.5%-4.0%——财政力度显著加码
2020年赤字率3.6%为近年峰值，2021年降至3.2%，2022年2.8%为阶段低点，2023-2024年维持3.0%。上海证券假设2025年名义GDP同比增速4.6%，若赤字率提升至3.5%，赤字规模4.94万亿；若提升至4.0%，赤字规模5.64万亿。赤字率从3.0%提升至3.5%-4.0%为近年来最大幅度调升，政策取向从“适度加力”转向“更加积极”。财政部明确提高财政赤字率、加大支出强度、加快支出进度，2025年财政扩张力度将显著超过2020-2024年各年。
新发政府债券超13万亿——政府债券供给大幅扩容
2024年新发政府债券8.95万亿（含一般债、专项债、特别国债）。2025年预计新发专项债规模提高至6.7万亿以上（2024年3.9万亿），扩大使用用途并提高用作资本金比例上限至30%；特别国债规模提升至2-3万亿（2024年1万亿），专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设、两新扩围、生育补贴及大行注资。按上述假设，2025年新发政府债券预计在13.64-15.34万亿之间，较2024年大幅增加4.69-6.39万亿。政府债券供给的全面扩容是积极财政“更加积极”最直接的体现。
特别国债扩容至2.5万亿——使用范围大幅拓展
2025年特别国债预估规模2.5万亿（2024年1万亿），结构为：两重（重大战略实施和重点领域安全能力建设）8000亿、两新（设备更新和消费品以旧换新）5000亿、生育补贴2000亿、大行注资10000亿。特别国债使用范围从2024年的“两重”为主，拓展至2025年的“两重+两新+生育补贴+大行注资”多领域覆盖。其中设备更新扩围至电子信息、安全生产、设施农业等领域，消费品以旧换新扩围微波炉、净水器、洗碗机、电饭煲及手机等数码产品。大规模特别国债发行将为稳增长、调结构提供更多支撑。
三大账本总支出突破54万亿——财政支出全面扩张
2024年公共预算、政府性基金与社保基金三个账本预算支出51.25万亿，实际支出49.29万亿。2025年公共财政预算收入同比增长2%假设下，公共财政支出达22.41+4.94-5.64+2.00=29.35-30.05万亿；政府性基金支出5.7+2.0-3.0+6.7=14.40-15.40万亿；社保基金支出约11.00万亿；三者合计54.75-56.45万亿，较2024年实际支出提升5.46-7.16万亿。财政总支出规模突破54万亿，力度为近年来最大。
表1：2025年积极财政政策核心指标测算| 指标 | 2024年实际 | 2025年预测 | 变化 |
|---|
| 赤字率 | 3.0% | 3.5%-4.0% | +0.5-1.0pct |
| 赤字规模 | 4.06万亿 | 4.94-5.64万亿 | +0.88-1.58万亿 |
| 新发政府债券 | 8.95万亿 | 13.64-15.34万亿 | +4.69-6.39万亿 |
| 特别国债 | 1万亿 | 2-3万亿 | +1-2万亿 |
| 专项债 | 3.9万亿 | 6.7万亿以上 | +2.8万亿 |
| 三大账本总支出 | 49.29万亿 | 54.75-56.45万亿 | +5.46-7.16万亿 |
