煤电发电量占全国55%、碳排放占40%，转型资金需求超十万亿元——中国煤电低碳转型既是“双碳”目标的关键战役，也是全球最大的高碳资产转型命题。气候债券倡议组织与北京大学能源研究院联合发布的这份报告系统梳理了国内转型金融现状与国际实践经验：地方转型金融目录已覆盖煤电“三改联动”，转型信贷与挂钩债券逐步落地，但全国目录尚未正式发布、资金规模有限、国际“可信转型”标准对接不足。报告提出六项行动建议，从标准体系、融资机制到关键主体，勾勒了金融支持煤电转型的系统性路线图。

截至2025年9月底，中国煤电装机容量12.3亿千瓦，同比增长4.6%，占总发电装机容量的33.1%。2024年全口径煤电发电量占总发电量的54.8%，碳排放量约占全国碳排放总量的40%。从2021年至2025年，能源主管部门陆续出台了《全国煤电机组改造升级实施方案》《煤电低碳化改造建设行动方案》《新一代煤电升级专项行动实施方案》三项政策，煤电核心角色正由传统基荷电源转向深度调峰电源。生态环境部环境规划院和自然资源保护协会的研究认为，2021-2035年期间90%以上的煤炭消费重点行业转型资金需投入电力部门，即17.64万亿元以上；清华大学气候变化与可持续发展研究院测算显示，电力行业低碳转型资金需求在35万亿元至49万亿元之间，煤电转型将引发超十万亿元资金需求。

煤电转型重点已由单一的能效提升，逐步拓展至兼顾深度调峰能力建设与碳减排目标的系统性转型。2021年《全国煤电机组改造升级实施方案》推动节能降耗改造、供热改造和灵活性改造（“三改联动”），目标“十四五”期间改造规模分别不低于3.5亿千瓦、力争5000万千瓦和1.5亿千瓦。2024年《煤电低碳化改造建设行动方案》明确以生物质掺烧、绿氢掺烧、碳捕集利用与封存等方式开展改造，要求2025年相关项目度电碳排放较2023年同类机组平均碳排放水平降低20%左右，2027年降低50%左右。2025年《新一代煤电升级专项行动实施方案》进一步要求到2027年改造和新建一批具有快速变负荷能力和深度调峰能力的煤电机组，支持煤电与新能源实施联营。中国煤电机组普遍建成时间晚，超临界和超超临界机组占比超50%，发电煤耗处于世界领先水平，提前大规模退役可能带来显著的资产搁浅风险和能源系统安全压力。

转型金融指支持高碳行业沿清晰路径向低碳转型的融资活动。中国人民银行已牵头制定煤电、钢铁、建材和农业四个重点行业的转型金融标准，但全国目录尚未公开发布。地方层面，浙江湖州、重庆、黑龙江七台河、安徽淮北、甘肃兰州新区、新疆昌吉和内蒙古等地区已出台地方性转型金融目录，将煤电纳入支持范围。地方目录大多支持节能降耗改造、供热改造和灵活性改造三大领域，部分纳入了CCUS相关内容，并提供可行的技术路径及对应的目标值。与国际分类目录相比，我国煤电转型金融目录对可信转型活动的界定相对较为宽松，未来应以防止“碳锁定”和避免转型资金延长煤电资产生命周期为基础，严格界定技术路径。

截至2025年1月末，绿色和转型金融试点地区落实的转型贷款累计金额约425亿元人民币。转型信贷案例集中于“三改联动”领域，贷款金额从2000万元至3亿元不等，覆盖山西、山东、贵州、甘肃、内蒙古、新疆等省份。部分产品通过利率优惠、延长贷款期限等方式激励煤电企业实施低碳转型，新疆昌吉项目还以300万吨碳排放权配额为质押提供优惠贷款。债券市场方面，2022年共发行4只煤电改造投向的指定用途类债券，发行人均为国有企业。挂钩类债券（含可持续发展挂钩债券和低碳转型挂钩债券）共发行8只，挂钩指标多为“单位供电标准煤耗”下降目标，缺乏对降碳贡献的衡量。2021至2024年间，支持煤电转型的债券类产品市场发展较为缓慢，指定用途类转型债券自2022年短暂增长后陷入停滞，挂钩类债券发行频次降至每年1-2只。现有3-7年期的融资期限与煤电长达30-40年的资产生命周期存在“短贷长投”的结构性矛盾。

国际主流可持续金融分类目录普遍聚焦纯绿色经济活动，对煤电持审慎态度。超50个国家或区域性的可持续金融分类目录已发布或正在开发，多数直接排除煤电活动。少数纳入煤电转型融资指引的目录集中于东盟地区，通常允许对具备明确退役安排的煤电资产提供融资支持。《新加坡-亚洲可持续金融分类目录》最为严格，要求提前退役煤电资产必须同时满足设施层面8项标准和实体层面4项标准，包括燃煤电厂最迟在运行25年之前退役、淘汰时间与1.5℃温控目标下煤电淘汰期限一致、按1:1比例被清洁能源替代、制定公正转型计划等。东盟分类目录支持提前退役煤电资产但设定“绿色”与“黄色”两级不同严格程度的标准；印尼分类目录则在限定条件下允许支持特定情形的新建煤电。

国际市场上支持煤电转型的金融实践以公共资金引导、私营资本参与的混合融资结构为主。亚洲开发银行通过能源转型机制（ETM）结合公共资金与私营部门资金，助力发展中经济体加速煤电转型。北马其顿煤电退役项目获得2.985亿美元贷款，引导逾7倍联合融资；波斯尼亚和黑塞哥维那项目获得9070万美元贷款和330万美元赠款。公正能源转型伙伴关系（JETP）是另一代表性多边机制，南非、印度尼西亚、越南、塞内加尔等国已与IPG建立JETP。多边机制能够整合多元资金来源、汇聚多方利益相关者、通过技术援助提升转型可信度。印度尼西亚井里汶燃煤电厂1号机组（Cirebon 1）提前退役示范项目曾计划将退役时间从2042年提前至2035年，采用ADB优惠贷款与商业贷款结合的混合融资模式。然而近期印尼方面表示将取消该提前退役安排，原因包括优质煤电资产的能源安全价值、提前退役的经济账尚未自洽、国际承诺资金兑现不足等。

建议一：动态更新转型金融目录，纳入有序退役相关内容。在保障能源安全和系统稳定的前提下，定期评估技术进步、减排潜力和产业发展需求变化，动态优化技术路径筛选和转型目标设置，逐步形成“国家指导—地方试点—动态优化”的双向联动机制。建议二：将公正转型内容纳入目录设计，对纳入支持范围的煤电转型项目建立社会影响评估机制，综合考量就业替代、社会保障和地方财政影响等因素。

建议三：强化政策性资金的多重作用，通过次级资本参与、设立风险缓释机制、提供贴息和财政补助支持等方式，提升项目财务可行性和可持续性。建议四：创新转型金融工具，发展绩效挂钩型转型信贷、释放债务资本市场潜力、探索低碳煤电资产证券化路径（REITs），并加强市场投资者能力建设。煤电领域已具备探索证券化融资的制度基础——国家发展改革委已将“清洁低碳、灵活高效的燃煤发电（含热电联产）项目”纳入基础设施REITs支持范围。

建议五：政府主导建立多边合作平台，联合开发性金融机构、赠款伙伴、投资机构以及知识与技术支持方，实现资金来源多元化、统一项目筛选与披露框架、强化能力建设与知识共享。建议六：推动央企先行先试，鼓励中央企业编制覆盖全集团或重点业务板块的转型计划，探索转型融资创新，在工人转岗安置、技能培训和社区转型等方面先行探索。 当煤电碳排放占全国40%、转型资金需求超十万亿元、全国转型金融目录尚未正式发布——中国煤电低碳转型的金融支持正处于“政策框架初步成型、市场工具逐步落地、国际经验有待借鉴”的关键窗口期。气候债券倡议组织与北京大学能源研究院这份报告的核心判断是：转型金融不能仅停留在“三改联动”的技术改造层面，必须前瞻性地衔接有序退役与公正转型。从新加坡最严格的煤电退役标准到印尼Cirebon 1项目的取消教训，从JETP的资金兑现困境到ETM的混合融资设计，国际经验反复印证一个朴素的结论：煤电转型的金融支持，既要算“减排账”，也要算“经济账”和“社会账”——三者缺一，转型便不可持续。